Traduzione dell'articolo «Mario Draghi on the path to fiscal union in the euro zone» pubblicato su The Economist, il 06 settembre 2023
Di Mario Draghi
Può un'unione monetaria sopravvivere senza un'unione fiscale? Questa domanda ha perseguitato la zona euro fin dalla sua creazione. Ideata espressamente per impedire i trasferimenti fiscali, l'unione monetaria era considerata da molti economisti destinata al fallimento ancor prima del suo lancio. Ha superato una crisi esistenziale nel 2010-2012 solo con soluzioni di ripiego, e oggi non è affatto più vicina a rispondere a questa domanda.
Eppure, paradossalmente, le prospettive per un’unione fiscale nella zona euro stanno migliorando, perché sta cambiando la natura dell’integrazione fiscale necessaria. L’Unione fiscale è di solito vista come comportante trasferimenti dalle regioni prosperose a quelle che attraversano periodi di difficoltà economica e in Europa l’opposizione dell'opinione pubblica al fatto che i paesi più forti sostengano quelli più deboli resta accesa. Ma questo tipo di politica di “stabilizzazione” federale sta diventando meno rilevante. La zona euro si è evoluta in due modi che stanno aprendo una strada diversa, e potenzialmente più accettabile, verso l’Unione fiscale.
In primo luogo, dal 2012 la Banca Centrale Europea ha sviluppato strumenti di politica per contenere l’ingiustificato divario tra i costi di finanziamento dei paesi più forti e quelli dei paesi più deboli, e ha dimostrato la sua volontà di utilizzarli. Questo ha permesso alle politiche fiscali nazionali, che svolgono un ruolo cruciale nella stabilizzazione della zona euro, di ammortizzare il ciclo economico. Ciò, a sua volta, rende meno necessari i trasferimenti fiscali transfrontalieri.
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In secondo luogo, l’Europa non sta più affrontando principalmente crisi causate da politiche insostenibili in paesi specifici. Invece, deve confrontarsi con shock comuni e importati come la pandemia, la crisi energetica e la guerra in Ucraina. Questi shock sono troppo grandi perché i singoli paesi li affrontino da soli. Di conseguenza, c’è meno opposizione ad affrontarli attraverso un’azione fiscale comune.
La risposta dell’Europa alla pandemia ha riconosciuto questa nuova realtà: è stato creato un fondo da 750 miliardi di euro per aiutare gli Stati membri dell’UE ad affrontare le transizioni ecologica e digitale. E una condizione politica necessaria per lo sviluppo della cornice fiscale dell’UE lungo linee più federali è che i paesi che ricevono questi fondi li utilizzino con successo.
Ora l’Europa deve affrontare una serie di sfide sovranazionali che richiederanno ingenti investimenti in un breve periodo di tempo, tra cui la difesa, così come la transizione ecologica e la digitalizzazione. Tuttavia, al momento, l’Europa non ha una strategia federale per finanziarle, né le politiche nazionali possono prendersene carico, poiché le regole fiscali e sugli aiuti di Stato europei limitano la capacità dei paesi di agire in modo indipendente. Ciò contrasta nettamente con [la politica ne]gli Stati Uniti, dove l’amministrazione di Joe Biden sta allineando la spesa federale, i cambiamenti normativi e gli incentivi fiscali nel perseguimento degli obiettivi nazionali.
Senza azione, c’è un serio rischio che l’Europa non riesca a raggiungere pienamente i suoi obiettivi climatici, a fornire la sicurezza che i suoi cittadini richiedono e che perda la sua base industriale a favore di regioni che si impongono meno restrizioni. Per questo motivo, arretrare passivamente verso le vecchie regole fiscali, sospese durante la pandemia, sarebbe il peggiore risultato possibile.
Quindi l’Europa ha due opzioni. Una è quella di allentare le regole fiscali e sugli aiuti di Stato, consentendo agli Stati membri di farsi carico dell’intero onere degli investimenti necessari. Ma poiché lo spazio fiscale nella zona euro non è distribuito in modo uniforme, un approccio del genere sarebbe fondamentalmente sprecone. Sfide condivise come il clima e la difesa sono binarie: o tutti i paesi raggiungono i loro obiettivi comuni o nessuno lo fa. Se alcuni paesi possono utilizzare il proprio spazio fiscale mentre altri no, l’impatto di tutte le spese è inferiore, poiché nessuno di essi è in grado di raggiungere la sicurezza climatica o militare.
La seconda opzione è quella di ridefinire la cornice fiscale dell’UE e il processo decisionale in modo che siano commisurati alle nostre sfide condivise. In effetti, la Commissione europea ha presentato una proposta di nuove regole fiscali mentre, con l’ulteriore ampliamento dell’UE in discussione, è il momento di considerare tali cambiamenti.
Le regole fiscali dovrebbero essere sia rigorose, per garantire che le finanze dei governi siano credibili nel medio termine, sia flessibili, per consentire ai governi di reagire a shock imprevisti. L’attuale insieme di regole è né una cosa né l’altra, portando a politiche troppo lasse durante i periodi di crescita e troppo restrittive durante le crisi. La proposta della Commissione europea sarebbe molto efficace per affrontare questa prociclicità. Ma anche se fosse pienamente attuata, non risolverebbe completamente il compromesso tra regole rigorose, che devono essere automatiche per essere credibili, e flessibilità.
Tutto questo può essere risolto solo trasferendo più poteri di spesa al centro, il che a sua volta rende possibili regole più automatiche per gli Stati membri. Questa è sostanzialmente la situazione in America, dove un governo federale potenziato convive con regole fiscali in gran parte inflessibili per gli Stati, ai quali è per lo più vietato fare deficit. Le regole del pareggio di bliancio sono credibili, con l’ultima sanzione del default, proprio perché a livello federale ci si fa carico della maggior parte delle spese discrezionali.
Se l’Europa federalizzasse parte della spesa d’investimento necessaria per perseguire gli obiettivi condivisi attuali, potrebbe raggiungere un equilibrio simile. L’indebitamento e la spesa a livello federale porterebbero a una maggiore efficienza e a uno spazio fiscale maggiore, poiché i costi complessivi dell’indebitamento sarebbero inferiori. Le politiche fiscali nazionali potrebbero quindi concentrarsi maggiormente sulla riduzione del debito e sulla creazione di riserve per i momenti difficili. Sarebbero possibili regole fiscali più automatiche, e gli Stati membri potrebbero fallire in modo credibile.
Tali riforme significherebbero condividere maggiormente la sovranità e, quindi, richiederebbero nuove forme di rappresentanza e decisioni centralizzate. Ma, man mano che l’UE si espande per includere i Balcani e l’Ucraina, queste due agende si avvicineranno naturalmente. Dovremo evitare di ripetere gli errori del passato espandendo la nostra periferia senza rafforzare il centro, altrimenti rischiamo di diluire l’UE anziché darle la capacità di agire.
La presa di decisioni più centralizzata richiederà, a sua volta, il consenso dei cittadini europei sotto forma di una revisione dei trattati dell’UE, qualcosa a cui i decisori europei si sono astenuti dal fare dalla fallita consultazione referendaria in Francia e nei Paesi Bassi nel 2005. Oggi, mentre ci avviciniamo alle elezioni europee del 2024, questa prospettiva sembra irrealistica poiché molti cittadini e governi si oppongono alla perdita di sovranità che comporterebbe una riforma dei trattati. Ma le alternative sono altrettanto irrealistiche.
Le strategie che hanno garantito la prosperità e la sicurezza dell'Europa in passato - la dipendenza dall'America per la sicurezza, dalla Cina per le esportazioni e dalla Russia per l'energia - sono diventate insufficienti, incerte o inaccettabili. In questo nuovo mondo, la paralisi è chiaramente insostenibile per i cittadini, mentre l'opzione radicale di uscire dall'UE ha dato risultati decisamente contrastanti. La creazione di un'Unione più stretta si rivelerà alla fine l'unico modo per garantire la sicurezza e la prosperità che i cittadini europei desiderano.
«Le strategie che hanno garantito la prosperità e la sicurezza dell'Europa in passato - la dipendenza dall'America per la sicurezza, dalla Cina per le esportazioni e dalla Russia per l'energia - sono diventate insufficienti, incerte o inaccettabili.»
Mario Draghi è stato primo ministro dell’Italia da febbraio 2021 a ottobre 2022 e presidente della Banca Centrale Europea dal 2011 al 2019.